Die Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der Linken im Bundestag zur digitalen Souveränität des Bundes, zu Rahmenverträgen und Ausgaben für proprietäre Software und Open Source Software offenbart, wie weit Anspruch und Wirklichkeit bei der Bundesregierung auseinander liegen. So betrug der Open-Source-Anteil bei den Bundesausgaben für Software-Entwicklung und Dienstleistungen seit Beginn der Legislaturperiode nur etwa 0,5 Prozent, obwohl die Bundesregierung sich eine vorrangige Nutzung von Open Source Software in den Koalitionsvertrag geschrieben hat.
Milliardenaufträge für proprietäre Software
Die Antwort der Bundesregierung zeigt auf, dass ihr das Geld recht locker in der Tasche sitzt, wenn es um milliardenschwere Verträge mit proprietären Software-Herstellern geht. So hat der Bund Rahmenverträge über 4,8 Milliarden Euro mit dem US-Anbieter Oracle abgeschlossen und Rahmenverträge für Microsoft-Lizenzen und Schulungen über 1,3 Milliarden Euro. Diese Verträge sind der Beweis, dass die Bundesregierung viel stärker auf proprietäre Lösungen setzt als auf Open Source Software.
Diese Schieflage ist gerade vor dem Hintergrund der aktuellen Haushaltskrise fatal. Denn der Einsatz von Open Source Software ist in jeder Hinsicht wirtschaftlicher als die sich jedes Jahr auftürmenden Kosten für proprietäre Software. Open-Source-Investitionen von heute können die Haushalts-Einsparungen von morgen sein.
Verpasstes Einsparpotential
Wenn die Verwaltung bei Beschaffungsverfahren stärker auf Open Source Software setzen würde, könnte sie über die Zeit dramatische Einsparungen nicht nur bei den Lizenzkosten erzielen. Behörden können dann von anderen Behörden entwickelte oder beschaffte Software auch wieder verwenden – ohne dass das Geld für die gleiche Software von jeder Verwaltung immer wieder von Neuem ausgegeben werden muss (Public Money, Public Code). Eine Open Source Software, die in einem Ministerium entwickelt wird und von einem anderen nachgenutzt werden kann, spart also auch an dieser Stelle sehr schnell sehr viel Geld. Und wenn die Verwaltung sich unabhängiger von einzelnen großen Unternehmen macht, kann sie leichter zwischen Anbietern hin und her wechseln. Die öffentliche Hand kann dann von besserem Wettbewerb profitieren, hat eine bessere Verhandlungsposition und kann günstigere Verträge aushandeln. Der Einsatz von Open Source Software und damit mehr digitale Souveränität in der Verwaltung sind also nicht nur Standortvorteile und Wege zu einer effizienteren und nachhaltigen Digitalisierung, sondern sie schonen auch den Haushalt.
Abhängigkeiten werden auf lange Zeit zementiert
Stattdessen schließt die Bundesverwaltung aber milliardenschwere Rahmenverträge mit langer Laufzeit mit US-amerikanischen Herstellern proprietärer Software ab und verschenkt so das Einsparpotential sowie die Mehrwerte für das Gemeinwohl, die durch Open Source geschaffen werden.
Der 4,6 Milliarden Euro schwere Rahmenvertrag mit Oracle läuft erst im Jahr 2030 ab. Dadurch werden Abhängigkeiten von einzelnen Anbietern weiter zementiert und zukünftigen Regierungen wird Spielraum genommen, die digitale Souveränität der Verwaltung zu stärken. Die Verhinderung der digitalen Souveränität ist somit auch ein Aspekt von Generationen-Ungerechtigkeit. Unwirtschaftliche Investitionsentscheidungen werden volkswirtschaftlichen Schaden anrichten und schwerwiegende langfristige Auswirkungen haben.
Die Bundesregierung bremst ihre eigenen Open-Source-Vorhaben aus
Auf die Frage, welche Maßnahmen geplant sind, um die weiterhin bestehenden Abhängigkeiten der Bundesverwaltung von einzelnen proprietären Anbietern zu verringern, verweist die Bundesregierung in ihrer Antwort auf ihre bereits laufenden Initiativen: Das Zentrum für digitale Souveränität (ZenDiS), das OpenCoDE Repository, sowie OpenDesk, den souveränen Arbeitsplatz für die öffentliche Verwaltung. Die Bundesregierung führt u.a. aus, welche Aufgaben das ZenDiS übernehmen und welche Ziele es erreichen soll.
Das Problem dabei: Die Bundesregierung hat für 2024 die Halbierung der Mittel des entsprechenden Haushaltstitels für diese Vorhaben beschlossen, möglicherweise werden diese Gelder sogar noch weiter gekürzt. Wenn die Bundesregierung in ihrer Antwort also schreibt, dass das ZenDiS „weitere Aufgaben bis zum Ende der laufenden Legislatur erfüllen“ soll, um die „beschriebenen operativen Ziele zu erfüllen“, und dass die Umsetzung der operativen Ziele „vom Fortschritt der Ertüchtigung der ZenDiS GmbH abhängig“ ist, dann kann man nur fragen: Wie soll das ohne ausreichende finanzielle Mittel klappen?
Die Bundesregierung will bei ihren laufenden Open-Source-Vorhaben offenbar gleichzeitig den Kuchen aufessen und ihn in der Hand behalten: Einerseits verweist sie immer stolz auf diese Initiativen, wenn sie gefragt wird, was sie für die digitale Souveränität tut. Gleichzeitig spart sie diese Projekte aber so kaputt, dass fraglich ist, wie diese ihre Aufgaben erfüllen und ihre Ziele erreichen sollen. Die Bundesregierung kann nicht beides gleichzeitig haben. Wenn sie wirklich wettbewerbsfähige Alternativen zu den proprietären Anbietern aufbauen und die Verwaltung bei der konsequenten Umstellung auf Open Source unterstützen möchte, dann muss sie diese Initiativen auch mit ausreichenden Ressourcen ausstatten. Danach sieht es aber derzeit leider überhaupt nicht aus.
Mangelnder Ehrgeiz der Bundesregierung
In den Antworten auf die kleine Anfrage wird zudem an mehreren Stellen die bedrückende Ambitionslosigkeit der Bundesregierung deutlich, wenn es um politische Entscheidungen rund um Open Source geht. Das schmerzt umso mehr, weil sie sich im Koalitionsvertrag und bei öffentlichen Auftritten gerne zu einem verstärkten Einsatz von Open Source in der öffentlichen Verwaltung bekennt und dies auch in der Digitalstrategie als eine ihrer Prioritäten benannt hat.
So gibt sie an, dass die zukünftige Verbreitung von OpenDesk in der Bundesverwaltung „von verschiedenen Faktoren“ abhängt und derzeit „noch nicht genau vorhersehbar“ sei. Das stimmt zwar grundsätzlich, allerdings gehört zu den entscheidenden Faktoren auch die Frage, ob man es eigentlich wirklich will. Und da gibt es mit Blick auf die aktuellen Haushaltsentscheidungen derzeit einige Zweifel.
Auf die Frage, ob die Bundesregierung vorhat, die IT der Bundesverwaltung so auf Open Source umzustellen, dass eine Verlängerung der bestehenden Rahmenverträge mit proprietären Anbietern wie Microsoft nach dem Ablauf der entsprechenden Verträge nicht mehr vonnöten wäre, antwortet die Bundesregierung, dass eine derartige Umstellung nicht geplant sei. Ein solches Umsteuern wäre zweifellos ein sehr ambitioniertes Vorhaben, aber wenn sich die Bundesregierung keine ehrgeizigen Ziele setzt, bleibt die digitale Souveränität der Verwaltung noch auf Jahrzehnte weit entfernte Zukunftsmusik. Die Landesregierung Schleswig-Holstein jedenfalls hat sich die komplette Umstellung ihrer Verwaltung auf Open Source bis 2025 vorgenommen und zeigt damit, dass man sich durchaus ambitionierte Ziele setzen kann, wenn man es nur will.
Die Bundesregierung wurde auch danach gefragt, ob sie eine gesetzliche Festschreibung der vorrangigen Beschaffung von Open Source Software bei der Beschaffung und Entwicklung von Software durch die öffentliche Verwaltung plant, wie sie es im Koalitionsvertrag angekündigt hat und wie es die Länder Schleswig-Holstein und Thüringen bereits in ihren E-Government- bzw. Vergabegesetzen umgesetzt haben. In ihrer Antwort verweist die Bundesregierung aber lediglich darauf, dass im Entwurf für das Onlinezugangsänderzungsgesetz (OZG) ein vorrangiger Einsatz von Open-Source-Lösungen geplant ist. Das ist in mehrfacher Hinsicht zu wenig: Erstens adressiert das OZG nur Softwarebeschaffungen und -entwicklungen im Zusammenhang mit digitalisierten Verwaltungslösungen. Die Bundesverwaltung beschafft und entwickelt aber darüber hinaus deutlich mehr Software für unterschiedlichste Anwendungsbereiche, diese würden von der Regelung im OZG nicht abgedeckt. Um also die Ankündigung „Für öffentliche IT-Projekte schreiben wir offene Standards fest. Entwicklungsaufträge werden in der Regel als Open Source beauftragt, die entsprechende Software wird grundsätzlich öffentlich gemacht.“ aus dem Koalitionsvertrag einzulösen, bedarf es einer weitergehenden Änderung des Vergaberechts. Das aktuell in Arbeit befindliche Vergabetransformationspaket bietet hierfür die beste Gelegenheit. Zweitens ist das OZG noch nicht beschlossen. Es ist ambitionslos, dass die Bundesregierung in ihrer Antwort auf einen Entwurf verweist, der sich noch jederzeit ändern kann. Und drittens beinhaltet der aktuelle OZG-Entwurf derzeit noch den Vorbehalt, dass Open Source nur dann vorrangig zum Einsatz kommen soll, wenn dies „technisch möglich und wirtschaftlich“ ist. Diese Gummiformulierung ermöglicht eine breite Auslegung und kann in der Praxis dazu führen, dass Open Source im Zweifel nicht vorrangig eingesetzt wird.
Cloudbasierte Angebote und digitale Abhängigkeiten
Digitales Verwaltungshandeln verlagert sich zunehmend in die Cloud. Entgegen anderslautender Ankündigungen setzt die Bundesregierung dabei bisher fast ausschließlich auf proprietäre Angebote. In der kleinen Anfrage wurde die Bundesregierung danach gefragt, ob sich daraus aus ihrer Sicht nicht Risiken für die digitale Souveränität ergeben würden. Darauf antwortet die Bundesregierung nur lapidar, dass proprietäre cloudbasierte Angebote nur dann ein Problem darstellen und erst dann ein Handlungsbedarf entsteht, „wenn sich hieraus unerwünschte Abhängigkeiten ergeben“.
Dabei hat die Bundesregierung im gleichen Dokument noch ein paar Seiten früher zu Protokoll gegeben, dass „die Abhängigkeiten der Bundesverwaltung von Produkten einzelner proprietärer Software-Anbieter“ weiter bestehen – was nicht zuletzt auch aus den veröffentlichten milliardenschweren Rahmenverträgen mit langer Laufzeit mit proprietären Cloud-Herstellern deutlich wird. Es entsteht der Eindruck, dass die Bundesregierung wissentlich ihre Augen davor verschließt, in welche weiteren Abhängigkeiten sie sich bei der Nutzung von proprietären Cloud-Angeboten begibt.
Dabei gibt es unterschiedlichste wettbewerbsfähige Open-Source-Cloudlösungen. Der Ausweg aus den bestehenden Abhängigkeiten ist also längst klar, aber die Bundesregierung ist nicht engagiert genug dabei, um den angekündigten Start einer Open-Source-Cloud im Rahmen der Deutschen Verwaltungscloud (DVC) auch tatsächlich umzusetzen.
Zielvorgaben und Monitoring
Aus den Antworten der Bundesregierung wird auch beim Thema Zielvorgaben und Monitoring deutlich, wie weit Anspruch und Wirklichkeit auseinanderklaffen, weil sie hier nur sehr vage und ausweichende Antworten gibt. Das bedeutet, sie will zwar einerseits laut Koalitionsvertrag den Anteil von Open Source in der Verwaltung erhöhen, sie misst aber bisher nicht aktiv, wie hoch der momentane Anteil ist, sie hat keine konkreten Zielvorgaben, wie hoch der Anteil sein sollte, und auch keine konkreten Pläne, wie der Anteil erhöht werden kann. Es ist klar, dass wir an dieser Stelle ohne eine klar formulierte Strategie, ohne konkrete Zielvorgaben und ohne ein umfassendes Monitoring bei der Umsetzung der gesetzten Ziele nicht voran kommen. Die Bundesregierung verweist zwar auf das Projekt Lizenzmanagement Bund, das steckt allerdings auch noch in den Kinderschuhen, bisher kann der Open-Source-Anteil in der Verwaltung damit nicht gemessen werden.
Die SPD-Parteivorsitzende Saskia Esken hat den Satz geprägt: „Wir dürfen nicht nur sonntags von Open-Source-Software sprechen, sondern müssen sie montags auch einkaufen.“ Bisher ist die Bundesregierung von diesem Ziel allerdings noch weit entfernt.
Die Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der Linke im Bundestag kann auf der Webseite der Bundestagsabgeordneten Anke Domscheit-Berg eingesehen werden.
