Am 24. Mai hat die Bundesregierung einen Gesetzentwurf für das neue Onlinezugangsgesetz beschlossen, der im nächsten Schritt von Bundestag und Bundesrat abgestimmt werden muss, bevor er in Kraft tritt. In dem aktuellen Gesetzentwurf finden sich gute und wichtige Punkte zu Open Source Software und der Veröffentlichung von Standards. Allerdings ist der Entwurf noch nicht präzise genug, um die angestrebten Ziele auch tatsächlich zu erreichen, und muss daher an einigen Stellen noch nachgebessert werden.
Deutliche Verbesserungen zum vorhergehenden Gesetzentwurf
Die Open Source Business Alliance hatte den vorherigen Referentenentwurf in ihrer Stellungnahme vom 24. Februar 2023 eingehend kritisiert, da dort Open Source Software und offene Standards und Schnittstellen noch gar nicht berücksichtigt worden waren.
Im Vergleich dazu gibt es im vorliegenden Gesetzentwurf der Bundesregierung deutliche Verbesserungen, insbesondere mit Blick auf die geplante zentrale Veröffentlichung von Standards und Schnittstellen (§3b) und den vorrangigen Einsatz von Open Source Software (§4). Die Open Source Business Alliance begrüßt ausdrücklich diese Änderungen und den hier zum Ausdruck kommenden Willen der Bundesregierung, die digitale Souveränität durch die Veröffentlichung von Schnittstellen und den vorrangigen Einsatz von Open Source Software zu stärken. Denn nur so können Effizienz und Geschwindigkeit bei der Verwaltungsdigitalisierung gesteigert werden.
Allerdings ist der vorliegende Gesetzentwurf in Teilen nicht präzise genug, um die in der Begründung des Entwurfes genannten Ziele auch zu erreichen. Dadurch besteht die Gefahr, dass der Gesetzentwurf zwar die richtigen Anliegen verfolgt, aber in der Praxis nicht die gewünschten und angestrebten Effekte erzielt. Durch präzisierende Ergänzungen bzw. Änderungen im Gesetzestext kann die Erreichung dieser Ziele besser ermöglicht werden.
Veröffentlichte Standards sind nicht gleichbedeutend mit offenen Standards
So wird beispielsweise an keiner Stelle im Gesetzestext ein vorrangiger Einsatz von offenen Standards und Schnittstellen verbindlich vorgeschrieben. Dabei heißt es in der Begründung des Entwurfs „Zur Stärkung der digitalen Souveränität soll […] vorrangig Software mit offenem Quellcode und offenen Schnittstellen eingesetzt werden.“
Die Vorgabe im Gesetzentwurf, Schnittstellen mit Spezifikationen und Dokumentationen in der jeweils aktuellen Fassung zu veröffentlichen, ist nicht identisch mit der Vorgabe, dass vorrangig offene Schnittstellen eingesetzt werden sollen. Offene Standards und Schnittstellen zeichnen sich unter anderem durch dokumentierte und für Entwicklerinnen und Entwickler ansprechbare APIs (application programming interfaces) aus. Nur durch eine verbindliche Vorgabe von gängigen und bewährten offenen Schnittstellen kann das Ziel der Interoperabilität auch tatsächlich erreicht werden. Hier muss der Gesetzentwurf also dringend nachgebessert werden, damit die angestrebten Ziele von Interoperabilität und digitaler Souveränität in der Verwaltungspraxis auch tatsächlich erreicht werden können.
Wo der Gesetzentwurf noch zu kurz greift
Der Gesetzentwurf übersieht noch einige weitere zentrale Aspekte. So ist der vorrangige Einsatz von Open Source Software zwar ein wichtiger Schritt, aber ohne den ebenfalls verbindlichen vorrangigen Einsatz von offenen Standards und Schnittstellen sowie von Open-Source-Referenzimplementierungen nur die halbe Miete. Denn gerade diese spielen bei der Fachverfahrensentwicklung eine ganz zentrale Rolle.
Open-Source-Referenzimplementierungen:
Damit aus vorgegebenen, veröffentlichten und dokumentierten offenen Standards in der Praxis auch tatsächlich ein interoperables System mit verschiedenen, miteinander kompatiblen Lösungen wird, müssen für alle festgelegten offenen Standards immer jeweils auch Open-Source-Referenzimplementierungen der technischen Aspekte eines Standards budgetiert, projektiert und dokumentiert werden. Nur so können Vertreterinnen und Vertreter von Bund, Ländern und Kommunen sowie von Software-Anbietern genau wissen, wie ihre Lösungen auf den entsprechenden Standard passend programmiert sein müssen. Gleichzeitig erleichtert ein solches Vorgehen auch die Nachnutzung und Akzeptanz bereits vorhandener Entwicklungen.
Open CoDE Repository:
In §3b zur Veröffentlichung von Standards wird zwar erwähnt, dass diese in strukturierter Form digital an zentraler Stelle dokumentiert werden sollen, aber es wird nicht erwähnt, dass es bereits eine Plattform gibt, die genau diese Aufgabe erfüllt: Das OpenCoDE Repository für die öffentliche Verwaltung. Dieses wurde von der Bundesregierung entwickelt und befindet sich bereits in Betrieb. Bund, Länder und Kommunen legen dort bereits täglich in kuratierter Form zentral den Quellcode ihrer Softwarelösungen ab und teilen diesen miteinander, damit öffentlich finanzierte Software ganz im Sinne von „Public Money, Public Code“ der Allgemeinheit sowie anderen Behörden zur Nachnutzung und Weiterverwendung zur Verfügung gestellt werden kann.
Zentrale Basisdienste:
Der Gesetzentwurf legt fest, dass „das Verwaltungsportal des Bundes zur Unterstützung der Abwicklung von elektronischen Verwaltungsdienstleistungen Basisfunktionen“ bereitstellt. Damit soll eine Vereinheitlichung zwischen den verschiedenen Stellen von Bund, Ländern und Kommunen angestrebt werden, indem Länder und Kommunen die vom Bund zentralisierten Basisdienste mitnutzen können. Basisdienste wie Bürgerkonto und Postfach sind somit allerdings in Zukunft kritische Infrastruktur für das Funktionieren der gesamten deutschen Verwaltung. Sollten diese einmal nicht funktionieren, wäre die Verwaltung komplett lahmgelegt. Gerade bei den zentral bereitgestellten Basisdiensten dürfen also keine bestehenden Abhängigkeiten fortgeführt oder zementiert werden. Umso wichtiger ist es, gerade bei den im Gesetz aufgeführten Basisdiensten Open Source Software zwingend als Standard und als Mindestanforderung für die Sicherung der digitalen Souveränität vorzuschreiben – ebenso wie den Nachweis, dass diese Dienste parallel bei unterschiedlichen Betreibern betrieben werden können.
An diesen Stellen sollte der Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren nachgebessert werden.
Schlupflöcher im Gesetzentwurf schließen
Einige Formulierungen im Gesetzentwurf bieten Schlupflöcher, die in der Praxis die Erreichung der angestrebten Ziele untergraben können. So soll Open Source Software nur dort vorrangig eingesetzt werden, wo es „technisch möglich und wirtschaftlich“ ist. Diese Einschränkungen stellen aufgrund der vagen Formulierung ein Schlupfloch für Software-Anbieter und Behörden dar, das in der Praxis dazu führen kann, dass Open Source Software im Zweifelsfalle nicht vorrangig eingesetzt wird bzw. dass die Veröffentlichungspflicht für den Quellcode umgangen wird. Denn es gibt hier einen sehr großen Interpretationsspielraum. Anbieter und Behörden könnten sich unterschiedlichste Begründungen einfallen lassen, warum sie von einem vorrangigen Einsatz von Open Source Software sowie der Veröffentlichung des Quellcodes im Einzelfall Abstand nehmen. Das würde auch die Nachnutzung erheblich behindern, was sich wiederum auf die Wirtschaftlichkeit niederschlägt. Diese Einschränkungen sollten daher gestrichen werden.
