Ein Beitrag von Peter Ganten, Dr. Laura Dornheim und Dirk Schrödter
Die Digitalisierung bietet der Menschheit noch nie dagewesenen Chancen, die gleichzeitig mit großen Herausforderungen für Verwaltungen, für die Wirtschaft und für viele weiteren Bereiche der Gesellschaft verbunden sind. Der beste Weg, die Chancen zu nutzen und die Gefahren zu kontrollieren, liegt in der Fähigkeit, die Digitalisierung in eigener Verantwortung selbst zu gestalten, um sie selbstbestimmt und effizient einzusetzen zu können. Die Realität zeigt jedoch, dass wir davon oft weit entfernt sind, sowohl in der Verwaltung als auch in der Wirtschaft.
Der Verwaltung droht ein Kollaps
Das im August 2017 in Kraft getretene Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs (OZG) verpflichtet Länder und Kommunen, ihre Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 auch digital anzubieten. Aber fast ein Jahr nach dieser Frist sind wir von diesem Ziel noch sehr weit entfernt.
Eine der wichtigsten Ursachen für die schleppende Umsetzung des OZG ist der digitale Flickenteppich. Viel zu oft ist gerade die Digitalisierung der Verwaltung davon geprägt, dass die gleichen, bruchstückhaften Digitalisierungs-Lösungen von verschiedenen Behörden und ihren Dienstleistern immer wieder parallel, oft unabgestimmt und auf unterschiedliche Weise neu entwickelt werden. Was für eine Verschwendung von Zeit und Ressourcen! Nicht zuletzt deswegen sind einige Projekte wie die verschiedenen E-Akten seit Jahren in der Entwicklung und vielerorts immer noch nicht einsatzbereit. Statt schlanker und effizienter digitaler Prozesse muss oft noch immer ein digitaler Antrag ausgedruckt und ausgefüllt per Post abgeschickt werden.
Die Verwaltungsdigitalisierung tritt auf der Stelle, obwohl gerade in der Verwaltung wegen des Fachkräftemangels die Zeit läuft: Schon heute können im öffentlichen Dienst 360.000 Stellen nicht besetzt werden. Bis 2030 geht jeder dritte Beamte in Pension. Dann wäre also kaum noch jemand da, der überhaupt einen Antrag auf Papier entgegennehmen und bearbeiten könnte.
Behinderung von Innovation und Agilität
Oft sind es auch die unnötigen Abhängigkeiten zu geschlossenen Softwarelösungen, die nicht von der Verwaltung, sondern von externen Anbietern kontrolliert werden und eine durchgängige Digitalisierung erschweren. Weil etwa Anwendung A ihre Daten nicht an Anwendung B übergeben kann, so lange die Hersteller beider Anwendungen das nicht ermöglichen. Ähnliche Herausforderungen erleben auch immer mehr Unternehmen: Sie geraten in Abhängigkeit von einzelnen Softwareunternehmen, deren dominierende, geschlossene Plattformen die Möglichkeiten, die jeweils besten Lösungen frei zu kombinieren oder vorhandene Lösungen durch eigene Innovation zu verbessern und sich so Marktvorteile zu verschaffen, eher behindern als fördern.
Unternehmen können sich erfolgreich am Markt durchsetzen, wenn sie relevante Dienstleistungen oder Produkte mit Hilfe neuer Ideen besser oder effizienter machen. Oft bedeutet das, dass Dinge anders als bisher gemacht werden müssen. Aber dazu muss man die Zusammenhänge verstehen, Neues ausprobieren, mit Änderungen experimentieren und eigene Erweiterungen hinzufügen können. Erfolgreiche Firmen im Silicon Valley oder in China setzen dazu auf Open Source Software, die ihnen genau diese Möglichkeiten bei der Softwareentwicklung eröffnet. Das verleiht ihnen ihre Geschwindigkeit und hohe Innovationskraft.
Geschlossene Systeme kosten auf Dauer viel Zeit und Geld
In Deutschland haben sich sowohl der Mittelstand als auch viele Großunternehmen an geschlossene Softwaresysteme gebunden, die sie nur in dem Maße gestalten können, wie es die Hersteller der betreffenden Systeme zulassen. Wer als Automobilhersteller beispielsweise auf Apple Carplay setzt, kann neue Features nur dann liefern, wenn Apple das ermöglicht. Das gleiche gilt für Maschinenbauer, die zur Analyse der beim Betrieb ihrer Maschinen anfallenden Daten auf proprietäre Cloud-Lösungen setzen: Es geht dann nicht primär darum, was vorteilhaft wäre, sondern darum, was das System anbietet. Zudem kann der Softwareanbieter die Preise für Lizenzen und Support bestimmen und jederzeit ändern – ein erhebliches Risiko für die Kostenstruktur von Produkten. Einige Landwirte müssen sich sogar als Hacker in einem rechtlichen Graubereich betätigen, um ihre Traktoren und Mähdrescher nach eigenen Vorstellungen warten oder reparieren zu können.
Unternehmen, die sich auf diese Weise in Abhängigkeit begeben haben, gleichen immer mehr Franchise-Nehmern in der Systemgastronomie: Wie Betreiber einer Filiale einer Fast-Food-Kette können sie nur innerhalb sehr eng gesteckter Grenzen eigenständig agieren. Die eigentliche Wertschöpfung und Innovation spielt sich nicht bei den Franchisenehmern, sondern in erster Linie bei denjenigen ab, die die entsprechenden Werkzeuge und Regeln vorgeben und kontrollieren.
Intransparenz birgt enorme Risiken für Sicherheit und Resilienz
Der Code von proprietärer Software und darauf basierenden geschlossenen Plattformen kann üblicherweise nicht überprüft werden und selbständige Anpassungen sind nur im Rahmen der angebotenen Funktionalität möglich. Die Abhängigkeit von solchen Systemen schränkt nicht nur die Flexibilität und Innovationsfähigkeit in Verwaltung und Wirtschaft ein, sie birgt auch ernsthafte Risiken für die unternehmerische und staatliche Sicherheit und Resilienz. Proprietäre Software lässt sich kaum auf mögliche Fehler oder gar absichtlich eingebaute Hintertüren untersuchen. Und nur der Anbieter der Software ist in der Position, bekannte Probleme zu beheben.
Verantwortliche in Politik, Wirtschaft und Forschung haben die mit fehlender Kontroll-, Handlungs- und Innovationsfähigkeit verbundenen Gefahren längst erkannt: Automobilhersteller entwickeln mit großen Anstrengungen eigene Softwareplattformen wie Catena-X, um sich aus gefährlichen Abhängigkeiten zu befreien und Deutschlands Maschinen- und Anlagenbauer entwickeln mit Manufacturing-X eine eigene Datenplattform. Die Bundesregierung hat zudem die Stärkung digitaler Souveränität sowohl in ihrer Koalitionsvereinbarung als auch in ihrer Digitalstrategie zum Ziel und zum Leitmotiv erklärt.
Digitale Souveränität braucht Open Source Software
Von den meisten Fachleuten wird inzwischen die Ansicht geteilt, dass der verstärkte Einsatz von Open Source Software und das Schaffen eines Umfelds offener Innovationen die Schlüssel sind, um die Handlungsfähigkeit sowohl in der Verwaltung als auch in der Wirtschaft nachhaltig wiederzuerlangen. Denn Open Source Software stellt sicher, dass die verwendeten Systeme unabhängig überprüfbar, gestaltbar und austauschbar sind und sichert so die Gestaltungsfähigkeit und Kontrolle über digitalen Prozesse sowie Interoperabilität, Informationssicherheit und Resilienz. Die Bundesregierung hat sich daher auch der konsequenten Förderung von Open Source Software in der Verwaltung verschrieben. Und auch die schleswig-holsteinische Landesregierung betont diesen Aspekt bei ihren Bemühungen der digitalen Transformation ihrer Verwaltung und hat in ihrer Digitalstrategie darauf einen klaren Fokus gesetzt. Auch die Münchner Digitalstrategie ist ähnlich ausgerichtet.
Die Hebelwirkung der Verwaltung
Aber der verstärkte Einsatz von Open Source Software nutzt nicht nur der Verwaltung, sondern stärkt auch nachweislich die Wirtschaft und die technologische Unabhängigkeit der Unternehmen. Das zeigt auch eine von der EU-Kommission 2021 veröffentlichte Studie: Rund eine Milliarde Euro, die in der EU 2018 in Open Source investiert wurde, hat zu einem wirtschaftlichen Mehrwert von 65 – 95 Milliarden Euro geführt. Dieses Verhältnis verdeutlicht den unfassbar großen Hebel von Open Source Lösungen für die Wertschöpfung.
Weitere wissenschaftliche Untersuchungen belegen, dass eine Beteiligung von Wirtschaft und Verwaltung an Open-Source-Projekten zu einer Steigerung des Bruttoinlandproduktes sowie zu mehr Gründungen von Start-Ups führen. Open Source hilft also dabei, sich aus bestehenden Abhängigkeiten zu lösen, schafft positive Effekte für Innovation und Wettbewerb und hat das Potential, die gesamte europäische Wirtschaft voran zu bringen. Und sie stärkt den Digitalstandort Deutschland.
Vor dem Hintergrund der von der Bundesregierung proklamierten Ziele sowie den wissenschaftlichen Erkenntnissen und den Herausforderungen in Verwaltung und Wirtschaft müsste das Thema in der Politik allerhöchste Priorität haben. Schließlich strahlt das, was in der Verwaltung umgesetzt wird, auch auf die Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Industrie aus. Funktionierende Verwaltungsprozesse stärken das Vertrauen der Menschen in den Staat und die Demokratie. Digitale Innovationen und Standards, die von der öffentlichen Hand entwickelt und erfolgreich angewandt werden, nützen auch anderen Wirtschaftssektoren. Eine Verwaltung, die Innovationstreiber ist, stärkt das Vertrauen in den Wirtschaftsstandort und in dessen Entwicklungsfähigkeit – ein unschätzbarer Standortvorteil im internationalen Wettbewerb.
Woran es beim politischen Handeln mangelt
Auch wenn erkannt wurde, dass der verstärkte Einsatz von Open Source Software der Schlüssel ist, um die digitale Souveränität des Staates zu sichern, hinken die alltäglichen digitalpolitischen Entscheidungen dieser Erkenntnis noch zu oft hinterher. Es werden im Zweifel dann doch lieber wieder die altbekannten Pfade beschritten und damit milliardenschwere Abhängigkeiten weiter zementiert.
Bei den derzeit laufenden Haushaltsverhandlungen im Bundestag ist das besonders deutlich zu erkennen: Während die ohnehin knappen Gelder für digitale Souveränität im Bereich der öffentlichen Verwaltung von 48,6 Millionen auf nun 24,7 Millionen Euro praktisch halbiert werden sollen, können gleichzeitig milliardenschwere Rahmenverträge mit Anbietern proprietärer Software abgeschlossen werden.
Natürlich können nicht alle laufenden Systeme von heute auf morgen auf einen Schlag auf Open Source umgestellt werden. Wenn aber die Abhängigkeit zu einem Hersteller so groß ist, dass die Zahlung solcher Summen „alternativlos“ ist, wird es umso wichtiger, die Förderung von Alternativen voranzutreiben, zusätzliche Standbeine aufzubauen und damit zumindest den Wettbewerb zu stärken. Dazu scheint jedoch immer wieder der Mut zu fehlen. Längerfristige Lösungsansätze ziehen in der Politik den Kürzeren, stattdessen ist oftmals Aktionismus an der Tagesordnung. Die multiplen Krisen unserer Zeit – Pandemie, Energiekrise, Inflation, Kriege – verschärfen diese Situation nur noch. Vielfach mangelt es nicht am Willen, aber es scheint so, als würde es an Zeit und Energie fehlen, um vor die Welle zu kommen und über den tagesaktuellen Horizont hinauszublicken. Dabei hat uns gerade die Energiekrise gezeigt, wie wichtig es ist, sich in Kernbereichen Unabhängigkeit zu bewahren.
Der Blick zurück führt auch nach vorn
Ein planvoller und mutiger Lösungsansatz wäre die Schaffung einer offenen und für alle unter fairen und verlässlich vorhersagbaren Bedingungen verfügbare Basisinfrastruktur – nutzbar sowohl für die Verwaltung als auch für Wirtschaft, Industrie, Forschung und Zivilgesellschaft. Akteure aus allen Sektoren könnten und sollten sich daran beteiligen, diese zum Wohle Aller aufzubauen und abzusichern: Ein Infrastrukturprogramm, das nicht nur die maroden Brücken der Eisen- und Autobahnen saniert, sondern eine tragfähige Infrastruktur für das digitale Zeitalter schafft.
Straßennetze, Wasserstraßen und einheitliche Eisenbahn-, Kommunikations- und Energienetze waren während der Industrialisierung die Voraussetzung für Wohlstand und eine moderne, offene und partizipatorische Gesellschaft. Ebenso wie der Erfolg der Industrialisierung nur möglich war, weil verlässlich nutzbare Infrastrukturen geschaffen wurden, braucht erfolgreiche Digitalisierung verlässlich nutzbare digitale Infrastrukturen, die allen Markteilnehmer zugänglich und zum Wohle aller offen gestaltet sein müssen, um nicht einzelnen abgeschotteten Monopolen den Markt zu überlassen.
Die für alle zu gleichen Bedingungen verfügbaren Infrastrukturen der Industrialisierung haben Erfindergeist und Unternehmertum gefördert und schließlich das Erfolgsmodell „Deutscher Mittelstand“ hervorgebracht. Und genauso wird auch eine offene, verlässlich verfügbare digitale Infrastruktur, bei der die zu Grunde liegende Software frei verstanden, untersucht und verbessert werden kann, neue Erfinderinnen und Erfinder, Problemlöserinnen und Problemlöser und Unternehmerinnen und Unternehmer hervorbringen. Schließlich bereitet nur weniges so viel Freude und Zufriedenheit, wie durch eigenes technisches Verständnis und gemeinschaftlich in offener Kollaboration Neues hervorzubringen und damit anderen Menschen und sich selbst zu nutzen.
Open-Source-Pionierland Schleswig-Holstein
Bereits heute gibt es zum Glück etliche Projekte und Initiativen, die überzeugend aufzeigen, wie solche gemeinwohlorientierten und offenen Infrastrukturen geschaffen werden können. Dabei sind es vielerorts gerade die Länder und Kommunen, die damit schon deutlich weiter sind, als der Bund.
In Schleswig-Holstein etwa wird der konsequente Einsatz von Open-Source-Lösungen in der öffentlichen Verwaltung seit über zehn Jahren vorangetrieben. Während die Umstellung auf Open-Source im Rechenzentrumsbetrieb bereits weit fortgeschritten ist, liegt der Fokus des Landes seit einigen Jahren auf den Arbeitsplatzsystemen und den dort verfügbaren Werkzeugen. Schleswig-Holstein ersetzt wesentliche Bestandteile dieser Infrastrukturen durch Open Source Software. Neben neuen Lösungen für die gemeinsame Arbeit an Dokumenten über Nextcloud sowie für E-Mails und Termine auf Basis von Open-Xchange ersetzt Schleswig-Holstein als eine der ersten Landesverwaltungen auch seine bisher proprietäre Lösung für das Telefonieren durch Open Source Software unter anderem mit Kamailio und Asterisk. Die ersten Linux-basierten Arbeitsplatzsysteme sind in der Erprobung.
In ihrer kürzlich veröffentlichten Digitalstrategie hat die Landesregierung das Ausweiten der Digitalen Souveränität als eines der wesentlichen strategischen Ziele festgelegt. Neben dem Reduzieren von Abhängigkeiten betont die Landesregierung insbesondere das Potential, welches durch ein Umfeld offener Innovation und durch Technologieoffenheit für eine lebendige Startup-Kultur und den IT-Mittelstand entsteht. Nur mit einer auf offene Standards und offene Umsetzung ausgerichteten Digitalpolitik können neue Technologien wie etwa die für die öffentliche Verwaltung immens bedeutsamen Automatisierungspotentiale durch den Einsatz von künstlicher Intelligenz genutzt werden.
München setzt auf Zusammenarbeit
Open Source Software ermöglicht Kollaboration und Nachnutzung. Wie das in der Praxis aussieht, zeigt eine Open Source Software, mit der die Menschen in Berlin Termine für Behördengänge buchen können. München hat sich mit Berlin zusammen geschlossen und nutzt dieses Terminbuchungstool jetzt ebenfalls. Dadurch reduzieren sich Entwicklungskosten für beide Städte, weitere Kommunen könnten sich hier anschließen. So muss eine Software, die in jeder der 11.000 Kommunen in Deutschland benötigt wird, nicht vielfach und immer wieder aufs Neue entwickelt werden.
Zudem hat München im Jahr 2021 damit begonnen, eigene Entwicklungen zu veröffentlichen (https://github.com/it-at-m und https://gitlab.opencode.de/landeshauptstadt-muenchen). Neben klassischen kommunalen Fachverfahren wie dem „Informationssystem für soziale Infrastrukturplanung“ liegt der Fokus vor allem darauf, Verwaltungsvorgänge zu digitalisieren. Zentraler Baustein ist die Plattform Digiwf, die auf der Open Source Software Camunda BPM basiert und diese für kommunale Bedürfnisse erweitert. Die Plattform wird bereits für viele verwaltungsinterne Prozesse wie etwa Dienstreiseanträge, Home-Office-Anträge und Fahrtkostenzuschüsse eingesetzt. In Zukunft sollen auch Prozesse für Bürgerinnen und Bürger digital implementiert werden. München sucht sowohl für Digiwf als auch für andere Eigenentwicklungen aktiv nach Kooperationen mit anderen Städten, Behörden und kommunalen IT-Service-Providern, um die Digitalisierung gemeinsam zu stemmen. Nur so kann der größte Vorteil von Open Source ausgespielt werden: Probleme gemeinsam lösen.
Um Open Source in einer großen formalen Organisation zu koordinieren, wird im Dezember ein Open Source Program Office (OPSO) eingerichtet. Die Aufgaben des OPSOs umfassen die interne Awareness und Unterstützung beim Thema Open Source, das Anbahnen von Kooperationen und vor allem die Interessenvertretung von Open Source. Auch innovative Wege wie das Open Source Sabbatical sollen erprobt werden. Das Open Source Sabbatical soll es Fachpersonen innerhalb und außerhalb der Verwaltung ermöglichen, sich für einen bestimmten Zeitraum ganz auf die Weiterentwicklung einzelner Open-Source-Lösungen zu konzentrieren.
Wie es weiter gehen könnte
Der Bund investiert mit dem Sovereign Tech Fund in die Sicherung von Open Source Basistechnologie und damit in ihre verlässliche Verfügbarkeit für alle Beteiligten. Dass dieses Engagement jetzt ausgebaut werden soll, ist sehr gut. Förderung alleine reicht aber nicht aus, Staat und Verwaltung müssen die eigenen IT-Budgets auch dafür einsetzen, offene Software und Open-Source-Cloud-Angebote zu nutzen. Erst dann kommt es zu einem Aufwärtstrend, mit dem die Technologie anhand der Bedürfnisse von Anwenderorganisationen und Nutzerinnen und Nutzern weiterentwickelt wird und auf dieser Basis leicht neue Anwenderinnen und Anwender finden wird.
Auch wenn in einzelnen Ländern und Kommunen bereits zahlreiche lobenswerte Initiativen laufen, braucht es auch im Sinne des Koalitionsvertrages Koordination und Unterstützung auf Bundesebene, damit diese Vorstöße nicht verpuffen und die gestarteten Lösungen zum Wohle aller auch nachhaltig weiter entwickelt werden. Auch deshalb hat der Bund Ende 2022 das Zentrum für digitale Souveränität gegründet. Dieses Zentrum soll die öffentliche Verwaltung auf ihrem Weg in die technologische Selbstbestimmung begleiten und dafür notwendige Entwicklungsvorhaben steuern. Zwei dieser Projekte wurden bereits gestartet: OpenCoDE, eine offene Plattform, die es unterschiedlichen Verwaltungen erlaubt, Software gemeinsam zu entwickeln und zu nutzen, sowie eine auf etablierten Open-Source-Komponenten basierende Alternative zu den in der Verwaltung sehr verbreiteten Office- und Kommunikationslösungen von Microsoft. Diese OpenDesk genannte Alternative kann schon heute getestet werden und wird ab dem kommenden Jahr verfügbar sein.
Damit hat die Regierung ein wichtiges Vorhaben zur Schaffung offener Infrastruktur für die Verwaltung im laufenden Jahr tatsächlich ein ordentliches Stück voran gebracht – auch dank des Engagements von Digitalpolitikerinnen und -politikern im deutschen Bundestag, die bei den Haushaltsverhandlungen 2022 die erforderlichen Mittel bereit stellten. Weitere Vorhaben müssen folgen, um Staat und Wirtschaft tatsächlich wieder Handlungs- und Innovationsfähigkeit unabhängig von einzelnen IT-Anbietern zu verschaffen. Vor allem aber darf das jetzt Begonnene nicht schon nach einem Jahr wieder zusammengestrichen werden, schon alleine um das Vertrauen und dadurch die Nutzung der im Aufbau befindlichen Lösungen nicht zu gefährden. Der Bundeskanzler hat mit seiner Ankündigung zu einem Deutschlandpakt auch die Modernisierung der Verwaltung als Ziel ausgegeben. Der Bund sollte diese Chance nicht verstreichen lassen und Unabhängigkeit und Resilienz durch den Einsatz von Open Source schaffen.
Über die Autoren:
Peter Ganten
Peter Ganten leitet seit 2011 als Vorstandsvorsitzender die Open Source Business Alliance (OSB Alliance), den Verband der Open Source Industrie. Der Diplom-Psychologe und Diplom-Physiker beschäftigt sich seit 1994 intensiv mit Linux und Open Source Software und gründete 2001 die Univention GmbH, die er als CEO leitet.
Dr. Laura Dornheim
Dr. Laura Dornheim leitet das IT-Referat der Landeshauptstadt München und verantwortet als CDO die Digitalisierung der Stadtverwaltung. Nach ihrem Studium der Wirtschaftsinformatik promovierte sie in Gender Studies über Frauen in Führungspositionen. Die Grünen-Politikerin engagiert sich seit mehr als 10 Jahren aktiv in der Digital- und Netzpolitik.
Dirk Schrödter
Dirk Schrödter leitet seit dem Jahr 2017 als dessen Chef die Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein. Seit dem Jahr 2022 ist der Diplom-Volkswirt zudem Minister für Digitalisierung und Medienpolitik des Landes Schleswig-Holstein. Ziel des CDU-Politikers ist es, das politische Handeln bei der digitalen Transformation über die Landesgrenzen hinaus auf digitale Souveränität und kooperative Innovation auszurichten.
